Postanowienie NSA i jego uzasadnienie

W nawiązaniu do artykułu 'Według powiatu sprawa jest definitywnie zakończona, choć sąd nie rozpatrywał jej merytorycznie' poniżej publikujemy postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie skargi złożonej przez Stanisława Nieczarowskiego.

SENTENCJA

Dnia 2 lutego 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. N. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 września 2016 r., sygn. akt III SAB/Kr 76/16 w przedmiocie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi S. N. na bezczynność Przewodniczącego Rady Powiatu L. w przedmiocie poddania pod głosowanie odwołania Starosty L. z pełnionej funkcji postanawia oddalić skargę kasacyjną.

UZASADNIENIE

Postanowieniem z 26 września 2016 r., sygn. akt III SAB/Kr 76/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę S. N. na bezczynność Przewodniczącego Rady Powiatu L. w przedmiocie poddania pod głosowanie odwołania Starosty L. z pełnionej funkcji.

Sąd pierwszej instancji przyjął, że sprawa będąca przedmiotem skargi nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. i w tej sytuacji orzekł o odrzuceniu skargi, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Sąd wskazał, że przedmiotem skargi – tak jak to określił sam skarżący w skardze – jest 'bezczynność Przewodniczącego Rady Powiatu L. w sprawie konieczności poddania pod głosowanie Rady Powiatu L. odwołania Starosty L. J.P. z pełnionej funkcji w zw. z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 21.08.1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne'. Konsekwencją tego jest, zdaniem Sądu pierwszej instancji, uregulowanie zawarte w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., stosownie do którego skarga do sądu administracyjnego przysługuje na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Sąd uznał, że z uwagi na to, iż sprawa dotycząca poddania pod głosowanie rady powiatu nie należy do spraw, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., a więc, że nie należy do właściwości sądu administracyjnego, to zarzucana bezczynność w tym przedmiocie nie podlega kontroli sądowej.

W skardze kasacyjnej na postanowienie skarżący zarzucił naruszenie:
- art. 88 ust. 1 w zw. z art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy przepis ten uprawnia skarżącego do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu powiatu w sytuacji, gdy organ ten nie wykonuje czynności nakazanych prawem,
- art. 3 § 1 pkt 4 p.p.s.a. polegające na zastosowaniu przez Sąd pierwszej instancji przepisu nieistniejącego, zamiast art. 3 § 3 p.p.s.a, co skutkowało uznaniem braku właściwości sądu administracyjnego w sprawie i odrzuceniem skargi,
- art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. polegające na odrzuceniu skargi jako nienależącej do właściwości sądu administracyjnego pomimo istnienia materialnoprawnej podstawy do wniesienia skargi na bezczynność Rady Powiatu L. zawartej w ustawie o samorządzie powiatowym, co skutkowało 'pozbawieniem skarżącego kasacyjnie, jako Radnego Rady Powiatu L., skorzystania z uprawnienia oddania głosu przy uchwale w sprawie odwołania Starosty L., który naruszył art. 5 ust. 3 w zw. z ust. 4 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne'.

W oparciu o tak przedstawione zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Przewodniczący Rady Powiatu L. wniósł o jej odrzucenie – na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. – ze względu na niedopuszczalność skargi kasacyjnej, względnie o jej oddalenie. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Niedopuszczalność skargi kasacyjnej wyjaśniono tym, że – zdaniem Przewodniczącego Rady Powiatu – została ona wywiedziona 'od orzeczenia nieistniejącego'. Sąd pierwszej instancji przedmiotem kontroli – zgodnie ze skargą skarżącego – uczynił 'bezczynność Przewodniczącego Rady Powiatu L.'. Skarga kasacyjna została zaś wniesiona od 'postanowienia odrzucającego skargę (...) na bezczynność Rady Powiatu L.'. Bezczynność rady powiatu nie była przedmiotem skargi i co do niej Sąd pierwszej instancji nie wydał rozstrzygnięcia.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego postanowienia) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Przed przystąpieniem jednak do oceny podstaw kasacyjnych NSA rozważył zawarty w odpowiedzi na skargę kasacyjną zarzut formalny dotyczący tej skargi kasacyjnej, sprowadzający się do twierdzenia, że powinna ona być odrzucona z uwagi na okoliczność, że została wywiedziona 'od orzeczenia nieistniejącego', jako że przedmiotem kontroli przed Sądem pierwszej instancji była skarga na bezczynność Przewodniczącego Rady Powiatu L., nie zaś bezczynność Rady Powiatu L. jak wskazano w skardze kasacyjnej. W ocenie NSA, zarzut ten nie jest zasadny, gdyż niewątpliwie skarżący, w terminie 30 dni od doręczenia mu odpisu postanowienia Sądu pierwszej instancji z 26 września 2016 r., sygn. akt III SAB/Kr 76/16, zaskarżył to rozstrzygnięcie do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Świadczy o tym prawidłowo podane – zgodnie z art. 176 § 1 pkt 1 p.p.s.a. – oznaczenie zaskarżonego orzeczenia (data, sygnatura akt). Powoływanie przez skarżącego w skardze kasacyjnej, iż chodzi o bezczynność Rady Powiatu L., związane jest z zarzutem tej skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji – poprzez ich niezastosowanie – art. 88 ust. 1 w zw. z art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Na etapie dopuszczalności skargi kasacyjnej okoliczność ta jednak nie jest kontrolowana. Brak zatem podstaw do odrzucenia skargi kasacyjnej.

Przystępując do oceny podstaw kasacyjnych NSA stwierdza, że sprowadzają się one do jednej kwestii, a mianowicie nieuznania przez Sąd pierwszej instancji swojej właściwości i nieobjęcia sądową kontrolą bezczynności Rady Powiatu L. w sprawie konieczności poddania pod głosowanie tej rady odwołania Starosty L. w sytuacji, gdy – zdaniem skarżącego – istniały przepisy prawa warunkujące możliwość wniesienia takiej skargi, tj. art. 88 ust. 1 w zw. z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2016 r., poz. 814 ze zm.).

NSA uznał jednakże, że zarzuty naruszenia art. 88 ust. 1 w zw. z art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 3 § 3 p.p.s.a., nie są zasadne, gdyż Sąd pierwszej instancji nie orzekał na podstawie tych przepisów. Z jednoznacznej treści skargi skarżącego wynikało bowiem, że przedmiotem skargi skarżący uczynił 'bezczynność Pana Przewodniczącego Rady Powiatu L. T. K.' w sprawie 'konieczności poddania pod głosowanie Rady Powiatu L. odwołania Starosty L. J. P. z pełnionej funkcji w zw. z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 21.08.1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne'. W skardze skarżący powołał się na art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., zarzucił Przewodniczącemu Rady Powiatu L. 'naruszenie art. 35 i art. 36 k.p.a. poprzez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym', wyjaśnił, że przed wniesieniem skargi na bezczynność wystosował pismem z 20 czerwca 2016 r. do Przewodniczącego Rady Powiatu L. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, na które ten – pismem z 12 lipca 2016 r. – odpowiedział. Ponadto w sprawie tej odpowiedzi na skargę skarżącego udzielił, powołując się na art. 54 § 2 p.p.s.a., Przewodniczący Rady Powiatu w L. T. K. W ocenie NSA brak zatem podstaw do twierdzenia, że złożona w tej sprawie skarga dotyczyła bezczynności Rady Powiatu L. w przedmiocie konieczności poddania pod głosowanie odwołania Starosty L. z pełnionej funkcji, a tym samym, że była to skarga wniesiona na podstawie art. 88 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. W sprawie tej skarga została złożona na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., dotyczyła bezczynności Przewodniczącego Rady Powiatu L. i jako taka została rozpoznana przez Sąd pierwszej instancji.

Tym samym nie jest zasadna podstawa kasacyjna zawierająca zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., który to zarzut sprowadzono do twierdzenia, że Sąd pierwszej instancji nie uznał swojej właściwości i nie rozpoznał skargi wniesionej na 'materialnoprawnej podstaw(ie) (...) zawartej w ustawie z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym'. Nie mógł zostać uwzględniony również zarzut orzekania przez Sąd pierwszej instancji na podstawie nieistniejącego przepisu, tj. art. 3 § 1 pkt 4 p.p.s.a., gdyż tak powołany przepis w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia był oczywistą omyłką pisarską, o czym świadczy zacytowana w nim treść błędnie zredagowanego art. 3 § 1 pkt 4 p.p.s.a., zamiast art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw i z tego względu, na podstawie art. 184 i art. 182 § 1 p.p.s.a., ją oddalił.